农民专业合作社法首次大修: 推动合作社由数量型向质量型转变

十年磨一剑。从2007年正式颁布施行以来，农民专业合作社法迎来首次大修。近日，十二届全国人大常委会第二十八次会议对农民专业合作社法修订草案进行了分组审议。委员们就法律调整范围扩大、联合社制度建立、内部成员信用合作、农民社员权益保护等焦点问题进行了热议。

一个取消，一个增加

取消“同类”限定，赋予“联合社”法律地位

数据显示，截至今年4月底，全国共登记农民专业合作社188.8万家，是2007年底的73倍。农民专业合作社的发展实践证明，合作社这一组织形式，对于增加农民收入，加快构建新型农业经营体系，推进农业现代化发挥着重要作用。然而近年来，随着农村分工分业深化，农民专业合作社的发展出现了很多新情况，此次修改农民专业合作社法，就是为了更好地适应合作社实际发展的需要。

“农民专业合作社法的修改很必要，修订的内容也很好。特别是一个取消，一个增加。”郑功成委员说，取消了同一类农产品的限制，过去必须强调同一种类型的农产品，现在往往是多种经营，包括生态旅游也在发展，同一类产品的限制已不利于发展了，所以这个取消很好。草案增加了联合社一章，提升了农民专业合作的组织化程度，是一个进步。

草案重新界定了法律调整范围，取消了有关“同类”农产品或者“同类”农业生产经营服务中的“同类”限制，以列举方式扩大了农民专业合作社的服务类型，将农村民间工艺品、休闲农业、乡村旅游等新型农民专业合作社以及农机、植保、水利等专业合作社纳入调整范围。

随着农民专业合作社的发展，设立或者加入联合经济组织的意愿日渐强烈。目前，一些省、自治区、直辖市人大常委会以地方法规的形式，赋予农民专业合作社联合社法律地位。但由于缺乏上位法依据，各地关于联合社的规定存在一定差异，可操作性不强，一定程度上影响了联合社的发展。为此，草案增加一章，明确联合社的成员资格、注册登记、组织机构、治理结构、盈余分配及其他相关问题。

“这一章总的规定很好，但是不能简单把联合化社等同于纯经济组织，我的理解是它应当也具有一部分社会组织的功能，具有一定的行业或者产业协会的色彩，应该赋予其反映合理诉求、维护合法权益的职责，建议增加一条，明确联合社反映诉求、维护权益这样的内容，以便更加有利于农民专业合作社组织发展。”郑功成表示。

开展内部信用合作

成员之间资金互助，不得对外吸储放贷及支付固定回报

党的十八届三中全会提出，允许农民专业合作社开展信用合作。2009年以来，先后有5个中央一号文件就引导农民专业合作社规范开展信用合作提出要求。目前已有14个省（区、市）的地方性法规对农民专业合作社开展资金互助或信用合作作了规定。

“鉴于信用合作风险较高、专业性较强，法律应当对此作出统一规范，加强制度约束，强化风险防控。”全国人大农业与农村委员会副主任委员陈光国向大会作说明时说，草案规定，农民专业合作社按照国家有关规定，可以在生产经营合作基础上，依法开展内部信用合作，进行成员之间的资金互助等活动。

草案同时规定，农民专业合作社开展内部信用合作不得改变信用合作资金的农业生产经营用途。应当建立公开透明、民主决策的管理制度，坚持资金在成员内部封闭使用原则，不得对外吸储放贷，不得支付固定回报，非个人成员不得使用信用合作资金。

吕薇委员希望草案能够增加一条，即合作社可以与政策性和商业性金融机构合作开展批发贷款转贷业务，在外部金融机构的支持下，增加其对内部成员的信贷服务能力。“因为通常合作社内部成员的资产情况不太一样，有的可能相对贫困，没有财产可以抵押，但是合作社整体是有资产的。所以应该允许合作社进行批发贷款，再根据内部的信用进行分配，也可以给一些贫困的家庭贷款。”

刘政奎委员认为，草案明确了“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务”，但由于缺乏贴息、担保等激励手段而难以落到实处。融资难、融资贵仍是合作社发展面临的普遍问题，建议修改为“国家制定鼓励政策，支持商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务”。

保障农民社员权益

对合作社的支持政策应予明确，农民权益保护应有刚性规定

“建议把如何促进农民专业合作社发展作为本法修改的重点。”董中原委员说，设立合作社的初衷是提高农业发展水平、提高农民收入，这样就需要在法律上对农民专业合作社应享有的优惠政策、经营环境、经济权利等作出规定，让农民和其他社会主体看到设立农民专业合作社对于增加收入、促进农业产业化经营、增强抵御市场风险、提高参与市场竞争能力等方面的好处，提高大家创建、参与农民专业合作社的积极性。

梁胜利委员也认为，农民合作社本身是一个弱小细胞，有五个人就可以组织起来，它本身和大企业、大单位、大市场相比是非常脆弱的，需要国家从资金、技术、基础设施、信息等各方面给予帮助，特别是在西部地区、贫困地区、偏远山区，组织起来的农民合作社更需要国家给予差别化的政策，给予支持和帮助。

对于如何更好地保护入社农户权益，委员们积极献策。蒋巨峰委员说，草案规定，从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业可以成为成员，这就意味着工商资本可以加入农民专业合作社，这为农民专业合作社的发展提供了更多的资源和更有利的条件。但与此同时，也要防止出现挤出效应。“所以，建议要有明确的保障农民权益的刚性条款，包括保障国家财政直接补助形成的财产及收益由农民享有的规定。”

“从目前基层实际情况看，由于门槛设置相对较低，且缺乏日常有效监督，导致大量‘空壳社’‘挂牌社’‘家庭社’现象广泛存在。”车光铁委员建议，在进一步加强对农民专业合作社指导、扶持和服务的同时，有效推进精细化管理监督，并适当引入退出机制，定期开展检查评估工作，对虚假运营、经营不善、管理混乱、作用缺失的农民专业合作社，有序进行规范整顿和清理注销，不断推动农民专业合作社由数量型向质量型转变。